EL DEBATE CONTEMPORANEO
EN TORNO A LA UNIVERSIDAD PÚBLICA
Presentación
Este documento -concebido como un hipertexto- es una suerte de “caja de herramientas” sobre la situación de la universidad pública a nivel internacional, en el cual se presentan los principales temas en torno a los cuales gira el debate actual.
Ofrece un amplio espectro de contenidos y recursos digitales -artículos, informes, libros en línea y sitios vinculados- disponibles ya bien en Internet o en la biblioteca virtual de FuturoLaboral, los cuales pueden ser utilizados con el fin de profundizar en los temas presentados en este documento.
Responsables de este trabajo son los académicos y profesionales de la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez, del Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile y del Ministerio de Educación que, bajo la coordinación de José Joaquín Brunner y Patricio Meller, conforman el equipo del Observatorio del Empleo de Graduados de la Educación Superior Chilena. La selección de los materiales, su ordenación y la interpretación que de ellos aquí se formula son responsabilidad exclusiva, sin embargo, de sus autores y del grupo de trabajo que elaboró este documento, conformado por José Joaquín Brunner, Gregory Elacqua, Paula Pacheco, Soledad González y Javiera Bonnefoy.
Indice
Idea, misión y el rol de la universidad pública
Los cambios y desafíos del entorno en que se desenvuelven las universidades
Gobernabilidad, gestión y accountability
Defensa de la universidad pública
Idea, misión y el rol de la universidad pública
Desde sus inicios, las universidades se han caracterizado por ser instituciones en permanente cambio y renovación, tanto en términos de su estructura como de su misión y papel dentro de la sociedad. Durante las últimas décadas, éstas han experimentado importantes transformaciones, a nivel local y global; en respuesta a las demandas y desafíos que le impone el desarrollo de la sociedad del conocimiento.
Es por esta razón que cobra relevancia el debate respecto del rol que actualmente tienen las universidades, en especial las públicas. Sus múltiples definiciones, la particularidad y alcance de su carácter público y los aspectos distintivos de las entidades privadas, así como su papel no sólo en términos de administración de sus facultades, sino respecto de la formación de sus alumnos en relación a su entorno social y económico. Surge el concepto “engaged university”, que hace referencia al compromiso cívico que hoy día ejercen -o debiesen ejercer- las universidades.
Surgen visiones variadas en torno a este concepto, que se concentra en una discusión que se ha llevado a cabo entre distintas universidades de los Estados Unidos. A modo de ejemplo encontramos las palabras del decano de la Tufts University College of Citizenship and Public Service, quien señala que la universidad se orienta hacia la formación de alumnos que ejerzan ciudadanía y sirvan a la sociedad.
“The primary vision upon which we are focused at our new
Robert Hollister
Decano,
Otro planteamiento interesante al respecto tiene que ver con la misión democrática de la universidad tal como lo exponen el Center for Community Partnership, University of Pennsylvania y el Center for Democracy and Citizenship, University of Minnesota
“It fulfills the unique mission (now not so unique) of American research universities to advance democratic life. And that was not just a moral act; it was central actually to the founding of the great urban research universities in this country. It served certainly in the early days of the
Ira Harkavy
Vice-Presidenta asociada y directora,
Center for Community Pertnerships,
“So it is a big undertaking. We think that defining engagement has to be an ongoing conversation. But the way we have defined it, in shorthand, is public commitment to a democratic way of life. So democracy is defined not simply as a set of institutions or free elections or even civil society, but as a way of life, the quality and nature of our civilization, which every discipline and department and unit of the university can and should contribute to”.
Harry Boyte,
Co-Director
Center for Democracy and Citizenship,
Siguiendo esta misma orientación, hay un consenso en torno a la definición de las Universidades Públicas como entidades abiertas y directamente vinculadas con su entorno, en constante diálogo con la sociedad y sus transformaciones. Por lo mismo, las diferentes fuerzas sociales intervienen y ejercen presiones, tanto respecto a su misión como de su administración y financiamiento. Como plantea Patricia J. Gumport, de la Universidad de Stanford, durante los últimos años se han experimentado transformaciones en la toma de decisiones al interior de estas universidades, que responden a presiones ejercidas por actores estatales de distintos niveles (legisladores, funcionarios educacionales, grupos ciudadanos, etc). Si bien estas también afectan a las universidades privadas, han sido la Universidades Públicas quienes han tenido que responder a estas constantes presiones, buscando nuevos recursos, y rediseñando sus sistemas de deliberación; en otras palabras, alterando el funcionamiento interno de las facultades.
Se plantea entonces, el debate respecto del nivel de autonomía requerido por este tipo de instituciones. Esto es, que a pesar de su vinculación en términos de financiamiento con el Estado, su funcionamiento y organización no deben estar sujetas a intereses particulares, políticos, económicos o de ninguna otra índole. Sin embargo, esta autonomía no las libera de la responsabilidad social que les cabe. De acuerdo con lo planteado por Francisco Naishtat y Proyecto, es posible articular la autonomía y la pertinencia social, a partir de un concepto de libertad positiva que de forma simultánea se comprende como legislación, juicio y responsabilidad.
En este sentido, la misión de la universidad pública se orienta por esta idea de responsabilidad social. Esto se observa en los distintas funciones que desarrolla tales como constituirse en referente de calidad académica, la creación y transmisión crítica del saber en un nivel superior, la promoción de la creación artística y la difusión cultural y el aporte al desarrollo a nivel nacional y regional.
Esta misión es asumida por las universidades públicas en el marco de los siguientes principios:
- Pluralidad al impartir la enseñanza.
- Tolerancia respecto de las distintas expresiones.
- No discriminación en la selección.
- Participación de sus distintos estamentos.
- Equidad en el acceso.
Este tipo de lineamientos, en torno al sentido de la educación, y en particular de la educación superior, es el que da origen a la misión de cada universidad . Ésta da cuenta de su historia, su trabajo y sus desafíos, justifica sus transformaciones y permite vislumbrar el futuro de cada una de ellas.
Los cambios y desafíos del entorno en que se desenvuelven las universidades
Durante las últimas décadas, la sociedad mundial en su conjunto, así como las distintas comunidades locales, han experimentado importantes cambios. Chile no ha sido la excepción y, como ya fue planteado anteriormente, todas estas reestructuraciones sociales, políticas y económicas han generado una serie de transformaciones, de las cuales las universidades no se encuentran aisladas. Las políticas de educación superior enfrentan nuevos desafíos. En un entorno cambiante, fuertemente determinado por la lógica del mercado y en donde cada vez es más compleja la cohesión social, surgen nuevas demandas y ofertas.
En el contexto Latinoamericano también surgen nuevos retos para las universidades, en un mundo globalizado como el de hoy. A partir de los planteado en el Tratado de Bologna, en donde se presentan estrategias y metas de la educación superior en el contexto de las sociedades europeas de principios del siglo XXI, se desarrollan también cumbres y debates a nivel local, para discutir sobre las tendencias y perspectivas generales de las universidades Latinoamericanas, sus mecanismos de financiamiento, su rol en el debate público, y sus reformas en torno a la producción y circulación del conocimiento.
Otro tema interesante vinculado a las transformaciones experimentadas por las Universidades Públicas durante el siglo XXI dice relación con el fenómeno de privatización y comercialización de éstas. A nivel mundial, existe permanente debate al respecto, surgiendo las siguientes interrogantes:
· ¿Es aún la educación un bien público?
· ¿Es necesario que las buenas universidades públicas se privaticen para prosperar?
· ¿Cuáles son los costos y los beneficios de la privatización de las Universidades?
· ¿Están hoy en crisis las universidades públicas?
· ¿Qué debe hacerse para mantener la naturaleza pública de las universidades públicas?
Abordando la última problemática planteada, surge Futures Project. Fundado en 1999, este organismo estudia el rol creciente de las fuerzas de mercado en la educación superior, para diseñar políticas y estrategias institucionales adecuadas que permitan responder a estos cambios y preserven la misión pública que ha sido hasta ahora central para la academia.
Algunos de los lineamientos expuestos en torno a los principales síntomas que presenta la amenaza de la privatización:
i) Inadequate financial support for low-income students. The financial aid system – which increasingly favors students who meet dubious standards of “merit,” rather than helping students who demonstrate real financial need – leaves low-income students to cover an average of $3,800 in college-related expenses per year at public four-year institutions, a sum that effectively forces many young people to delay or abandon their studies. As a result, roughly half of the nation’s low-income college-qualified high school graduates do not attend a four-year college and almost half of those students do not attend any college at all. Recent U.S. Department of Education changes to the Pell grant formula could further reduce or end aid for additional thousands of students.
ii) Rising costs and unaffordable tuition. The cost of higher education is rising rapidly as institutions ramp up their technology infrastructure, compete for star faculty, and engage in what is often referred to as a “war of amenities.” To pay these costs in the face of stagnant state budgets, institutions are relying more and more on tuition increases, which still outstrip inflation, making higher education unaffordable for many families. As a result, access to and success in higher education may become limited to those who can pay the cost of tuition and come with the advantages of preparedness and savvy, college-educated parents who can help navigate the process.
iii) Elusive outcomes. Despite repeated calls for accountability from a variety of sources, including Congress, the higher education community has not found a satisfactory way to measure, report on, and improve performance. Graduation rates remain unacceptably low, and many students who do end up graduating find themselves underprepared for what comes next. Most colleges and universities have failed to ask the right questions. Which skills and knowledge should students acquire? How do we assess whether they are learning them?
iv) Scholarship for sale. The country’s university-based researchers have long been the envy of the world, renowned for their intellectual freedom and
productivity. However, as federal support for research declines and as corporate sponsorship of research grows, so have the demands to control both the research itself and the dissemination of results. Recent studies have uncovered alarming trends in undisclosed financial interests and researcher bias towards sponsoring companies.
Por su parte, Stanley Ikenberry, ex presidente de American Council on Education, también manifiesta su preocupación por el devenir de las universidades públicas. Él plantea la necesidad de explorar nuevas alternativas que permitan preservar la “esencia pública” de las universidades, teniendo en cuenta cuatro elementos centrales:
- El “contrato social” - la esencia pública- que vincula a las universidades públicas con el estado y la sociedad debe ser esclarecido, estructurando un nuevo contrato que defina la relación entra la educación superior pública y la sociedad.
- Los costos de las universidades públicas deben ser fijados de manera más racional, considerando las necesidades de los estudiantes de menos ingresos.
- Resulta esencial contar con fondos más diversificados para las universidades públicas, considerando fuentes alternativas de ingresos.
- Reformas en la dirección y administración de estas.
También son cuatro las reformas o cambios que enfrenta la educación superior de acuerdo a lo que plantea Roger L. Caldwell, profesor emérito de la Universidad de Arizona. Estos van por la línea de los recursos y los cambios demográficos; los nuevos estilos y espacios de aprendizaje; el enfoque hacia los aspectos básicos que quiere impartir y desarrollar la universidad; y la competencia y cooperación entre las universidades y áreas de aprendizaje.
Son muchas las especulaciones y apuestas que se hacen en torno a los cambios y nuevos desafíos que deben experimentar las universidades. En las líneas anteriores se han expuesto los aspectos más generales del problema y, a continuación, se plantean algunos ámbitos específicos que se encuentran involucrados.
Gobernabilidad, Gestión y Accountability
Un debate constante en torno a la Universidad Pública refiere a quiénes y cómo debe ser gobernada. La discusión ha estado centrada principalmente en torno a los niveles de autonomía que ésta debe poseer con respecto a los poderes políticos, religiosos y de cualquier otro actor o grupo social que pudiera ejercer influencia en desmedro de valores tales como la democracia y el pluralismo, propios de una institución pública.
Es así como desde los inicios, las universidades han debido generar modelos de gobernabilidad y formas de autoridad que les permitan realizar sus funciones con la autonomía deseada, considerando el rol que le corresponde a cada uno de sus miembros. Particularmente, en el contexto latinoamericano, producto de los profundos cambios en los regímenes políticos y económicos de las últimas décadas, se ha visto la necesidad de reformar los modelos de autoridad, gestión y financiamiento de las universidades y discutir la forma en que sus miembros –en especial profesores y alumnos- han de participar de dicho proceso.
Independientemente del contexto y las interrelaciones en las que están inmersas las universidades en tanto instituciones sociales, afirman algunos autores, la gestión educativa de las mismas posee unas prácticas y conocimientos que les son propios y que dependen de la misión específica de este tipo de instituciones en la sociedad. En términos generales, cuando hablamos de gestión nos referimos al proceso de determinación de objetivos, la selección de instrumentos y la administración de ambos.
Las universidades, en particular las de carácter público, se han caracterizado por funcionar en base a modos de gestión centralizados y burocráticos. Es decir, modelos en los que se encuentra claramente estipulado quién y cómo se deben realizar ciertas tares y prácticas al interior de la organización. Sin embargo, algunos autores plantean que estas estructuras se encuentran obsoletas y que requieren ser transformadas de manera tal que las instituciones de educación superior logren adecuarse a las inmensas transformaciones de la sociedad actual.
A modo de ejemplo, es posible señalar el caso de la universidad pública mexicana:
“Las categorías intelectuales que constituían la fundación de la administración pública y la planeación en general, y en lo educativo en particular, se han hecho obsoletos. Sin embargo los problemas que deben enfrentar tanto los tomadores de decisiones como los planificadores son más importantes que nunca y el repertorio de capacidades y destrezas acumulado en este campo, tanto en la práctica profesional como en la académica, continúa siendo importante y valioso.” Luis Porter Galetar “Crisis en el gobierno de nuestras universidades públicas” en Revista Electrónica de Investigación Educativa Vol.1, No. 1, 1999 |
El argumento central de quienes plantean la crisis de los modelos centralizados de gestión y administración dice relación con la incapacidad de los gobiernos centrales de hacerse cargo de la cada vez más compleja realidad de las organizaciones en cada uno de sus niveles.
Surge entonces la pregunta por la planificación educativa. Ésta tiene que ver una amplia gama de asuntos. Porter señala al menos cuatro de carácter general:
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De esta manera, las universidades deben plantearse objetivos en torno a los más diversos asuntos. Pero ¿cuántas de las metas que se plantean las universidades se cumplen? Esta pregunta es especialmente sensible en el caso de las universidades públicas, por cuanto ellas están llamadas a orientar su acción hacia el interés común y porque parte de su financiamiento proviene de fondos del Estado. El caso de muchas universidades latinoamericanas, como plantea Gutiérrez en un análisis sobre la introducción de la cuestión de la calidad académica en procesos de gestión, no es muy alentador:
“El hecho real es que las universidades, no tienen mecanismos internos de verificar rápida y fehacientemente el cumplimiento de muchas de las disposiciones internas y externas que deberían aplicarse; y muchas veces se generan prácticas o situaciones de hecho derivadas de excesos en el ejercicio de las atribuciones. Sus sistemas de información no son buenos y sus sistemas de rendición de cuentas tampoco lo son. Es un principio reconocido el hecho de que “no existe calidad sin evaluación”, con lo cual directamente el plantea de incorporar calidad, lleva a la realización de evaluaciones. Aunque razonablemente parecería que las universidades están habituadas a evaluar: se evalúa a los alumnos, se evalúa a los docentes (cuando existen concursos), se evalúan proyectos de investigación, transferencia, etc.; el hecho real es que la evaluación provoca fuertes tensiones en las instituciones. Y esto es así, porque aunque el concepto de evaluar sea intrínseco a la actividad universitaria, las cosas no son tan simples (...) (...) cuando las políticas de evaluación de la calidad se ponen en marcha con modelos explícitos, los problemas se hacen directos y se incrementa la tensión, porque se individualizan las situaciones particulares.” Ricardo Raúl Gutiérrez “¿La introducción de la cuestión de la calidad académica incrementa la conflictividad de las gestiones universitarias?” |
El problema del accountability o rendición de cuentas, es uno de los temas centrales de la discusión actual en torno a la universidades. Y es uno de los puntos en los cuales la universidad pública presenta algunas especificidades con respecto a las de carácter privado: las tensiones entre el gobierno y la universidad pública se producen en gran parte, porque la calidad sería medida, de acuerdo con su capacidad de avanzar y contribuir al bien común. Las diferencias en las definiciones del bienestar general pueden darse entre el gobierno y las universidades, y también al interior de las propias organizaciones. Es por ello que la universidad está llamada a lograr un equilibrio entre la accountability y la autonomía propia en que debe desarrollar su función.
Es así como diversos organismos han comenzado a desarrollar planes y programas para instalar la cuestión del accountability. Entre ellos, vale la pena destacar la labor de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), organismo que ha creado una organización específica para observar el proceso de rendición de cuentas de las universidades.
Un ejemplo claro del avance e importancia del tema, es la situación de las universidades públicas en Estados Unidos:
“Nearly 90 percent of the states by now have some form of performance reporting, a leap of nearly 50 percent in just two years. Publication of Measuring Up 2000 — the State-By-State Report Card on Higher Education renewed interest in performance reporting, but bad budgets in 2001 and 2002 added another argument for adoption (The National Center 2000).” Joseph C. Burke and Henrik P. Minassians “Performance Reporting: The Preferred “No Cost” Accountability Program The Sixth Annual Repor”t |
Financiamiento
El sistema de educación superior pública ha experimentado fuertes tensiones en las últimas décadas. Por un lado, existe una creciente demanda por estudios universitarios dada por el aumento en la cobertura de la educación secundaria y por la exigencia de una mayor calificación para ingresar al mercado del trabajo. Por el otro, los gobiernos han implementado políticas de contención del déficit fiscal, dando por resultado un estancamiento o declinación de los recursos financieros destinados a la educación superior.
La reducción del aporte estatal a la educación superior pública, si bien no ha significado la privatización de las instituciones que la imparten -entendiendo privatización como la venta o concesión de la propiedad del estado al sector privado; sí ha provocado un proceso de comercialización, mediante el cual se introduce en el campo de la educación pública superior la lógica del lucro, en tanto se les exige a las universidades captar recursos complementarios desde otras fuentes, eminentemente privadas.
Esta situación ha provocado un importante debate a nivel internacional respecto de los posibles efectos negativos que pudiera tener sobre el rol social de las universidades públicas, así como sobre de la calidad del servicio que éstas entregan.
Respecto al primer punto, la disminución del aporte fiscal a las universidades públicas ha provocado que éstas deban buscar nuevas fuentes de financiamiento privadas. De este modo, la autonomía propia de la universidad pública se ve amenazada por estos nuevos controles externos, surgidos de una mayor competencia a través de la venta de servicios en sector empresarial o de las demandas de los estudiantes en tanto consumidores. Frente a esta situación, se argumenta que sin el soporte estatal, no es posible asegurar que estas instituciones puedan actuar de manera autónoma y cumplir así el rol público que justifica su existencia.
En cuanto al tema de la calidad, no existe un consenso respecto de los efectos que pudiera tener la reducción del aporte estatal en la calidad de los servicios entregados por las instituciones de educación superior públicas. Mientras algunos estudios han observado un efecto nocivo en este aspecto, producto del recorte de los recursos públicos; otros investigadores argumentan que una reducción en el gasto no conlleva necesariamente a una reducción proporcional en la calidad, siempre y cuando las instituciones logren gestionar sus recursos de manera más eficiente. Es decir, si son capaces de mantener el mismo nivel y la calidad de los servicios entregados a un costo más bajo.
Siguiendo esta lógica de una gestión más eficiente, las políticas de contención del déficit fiscal han estimulado que los gobiernos exijan a las universidades una mayor accountability o rendición de cuentas por los fondos que se les destinan; así como también la inclusión de nuevos estilos de financiamiento público. Dentro de las principales transformaciones en este sentido se encuentran la definición de nuevos mecanismos de asignación de los recursos públicos a las universidades.
Es posible distinguir cuatro mecanismos de asignación de los recursos públicos que han sido implementados en las últimas décadas en el sector universitario (Williams, 1994):
1) Financiamiento inercial y negociado. 2) Uso de fórmulas. 3) Asignaciones específicas de fondos (investigación, infraestructura, etc). 4) Subsidio a los estudiantes. Ana María García Fanelli “Serie gestión de las universidades públicas: La experiencia internacional” |
El uso de fórmulas, es uno de los mecanismos más empleados entre los países integrantes de la OECD para distribuir el presupuesto público, y consiste en la asignación de los fondos en función de los costos en que incurren las instituciones de educación superior para impartir la formación a los estudiantes.
Los tres primeros mecanismos mencionados en el cuadro superior, fomentan la prestación de servicios educacionales públicos a través de un subsidio a la oferta, esto es, entregado a las instituciones de educación superior. Sin embargo, existen también mecanismos de asignación de recursos a través de un subsidio directo a la demanda, es decir, a los propios estudiantes.
La principal forma que asume el subsidio a los estudiantes es el mecanismo del voucher. Este sistema está poco difundido en los países industrializados, sin embargo, en otros países como es el caso de Chile -a través del Aporte Fiscal Indirecto-, se utiliza desde hace un par de décadas. A través del sistema de vouchers, los fondos públicos llegan a las universidades por vía competitiva en tanto cada estudiante puede usarlo en la universidad que escoja. Desde una lógica de mercado, se espera que esta competencia produzca una mayor eficiencia dentro del sistema de educación superior.
Junto con una redefinición de los mecanismos de asignación de recursos fiscales, la disminución del gasto público en este sector ha obligado a una diversificación de fuentes de financiamiento.
Uno de los principales mecanismos implementados por las instituciones de educación superior para generar nuevos fondos ha sido la vinculación con el sector productivo. En efecto, las universidades han desarrollado diversas estrategias para obtener recursos desde este sector, tales como la investigación financiada por privados, la realización de consultorías por parte del personal académico y la creación de incubadoras de empresas. Sin embargo, esta situación ha generado nuevos problemas que es preciso resolver. Entre ellos, la definición de un marco que regule la dedicación horaria que los profesores pueden tener en sus distintas responsabilidades, la propiedad y difusión de los resultados de las investigaciones financiadas por las empresas, entre otros.
Otro mecanismo para obtener mayores fondos desde el sector privado ha sido el arancelamiento de los estudios universitarios. Esto significa incluir un cobro a los estudiantes. El problema es que si bien en los países donde se han incorporado aranceles éstos suelen ser relativamente reducidos, la tendencia es hacia su aumento en la medida en que la matrícula crece y los fondos estatales disminuyen.
Internacionalización
Un tema adicional en el debate en torno a la universidad pública tiene que ver con las tendencias hacia la internacionalización de los servicios educativos. Este proceso se encuentra íntimamente relacionado con las relaciones comerciales que se establecen entre diferentes países e incluye varias aristas:
Ernesto Medina Sandino Rector de la Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua, León |
La comercialización de servicios es, a juicio de Medina, una industria existente hace ya bastante tiempo, que mueve millones cada año; se calcula que unos treinta mil millones de dólares corresponden sólo al sector de la Educación, monto que corresponde al 3% del total de servicios comercializados en países miembros de la OECD.
La educación ha sido incluida en las agendas de negociación de los tratados de libre comercio (TLC) y en particular en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS). Éste es un acuerdo legal, multilateral, de carácter ejecutorio, que hace referencia al comercio internacional de servicios. Los servicios educativos, incluida la educación superior, son uno de los doce amplios sectores contemplados en el Acuerdo.
La inclusión de la educación en este tipo de acuerdos, no ha estado exento de un fuerte debate:
En agosto de 2003, miembros de diversas instituciones de educación firmaron la declaración Saquemos la educación del AGCS/GATS por considerar, entre otras cosas que “(...) es inapropiado que los sistemas educativos sean reglamentados en el marco del AGCS. La educación tiene una importancia tan crítica para el desarrollo social, cultural y económico de la sociedad que no debería ser sujeto a las mismas normas vinculantes de un tratado internacional que prioriza la liberalización del comercio por sobre otros objetivos.” Declaración “Saquemos la educación de AGCS/GATS” |
A pesar de las muchas voces en contra que emergen en torno a la idea de abrir y liberalizar los mercados educativos y universitarios, es posible encontrar también posiciones que llaman a reconocer la existencia de la comercialización y creciente privatización de la Educación Superior y a discutir y encontrar las mejores maneras en que es posible que estos procesos sean llevados a cabo sin contrariar la naturaleza más propia de la educación.
Un argumento central entre los defensores de la internacionalización de la educación superior es que ello, además de ser un proceso de integración de la dimensión internacional de la enseñanza y la investigación, es un objetivo de mejoramiento de la calidad:
“(La internacionalización) presupone que al aumentar la dimensión internacional de la enseñanza, la investigación y el servicio se agrega valor a la calidad de los sistemas de educación superior”. De Witt y Knight, 1999 citado por Claudia Aponte G, 2004 “Hacia un Modelo de Internacionalización para las Universidades en Colombia” Documento de Trabajo |
Macrouniversidades
En el sistema de educación superior latinoamericano conviven pequeñas universidades y grandes universidades públicas, que por sus características han sido denominadas “macrouniversidades”. Estas corresponden a una forma de organización original lationamericana y caribeña, con características únicas y específicas. Dos de las macrouniversidades más importantes en términos de tamaño y tradición son la UNAM (Universidad Autónoma de México) y la UBA (Universidad de Buenos Aires). Hacia el año 2000, las macrouniversidades de América Latina y el Caribe concentraban alrededor de un 10% de los 9 millones 400 mil estudiantes inscritos en instituciones de educación superior en la región.
Las macrouniversidades se definen por su tamaño relativo, es decir, como una determinada proporción entre la Universidad y el total de la matrícula nacional. Según datos proporcionados por el Director del Instituto Internacional de la UNESCO para la Educación Superior de América Latina y el Caribe (IESALC) en 2002, Claudio Rama, en América Latina hay 7 universidades que cubren entre el 20 y el 50 % de la matrícula de sus respectivos países y 4 Universidades que cubren más del 50% de la matrícula nacional.
En junio de 2002 fue creada la Red de Macrouniversidades de América Latina y el Caribe, con la iniciativa de la UNAM, la Universidad Central de Venezuela y el auspicio del IESALC. El propósito de la conformación de la red es poner en marcha programas cooperativos y solidarios relacionados con la movilidad de estudiantes y académicos, de investigación relacionadas con la solución de los más importantes problemas de las mayorías del continente, con el postgrado, con el financiamiento público y con la preservación y el desarrollo del patrimonio histórico de estas importantes instituciones.
El siguiente cuadro muestra las macrouniversidades de Lationamérica y el Caribe, su año de creación y número de alumnos inscritos en los años respectivos.
Fuente: Red de Macrouniversidades
Según Rama, algunas de las características generales de las macrouniversidades, además del tamaño, son:
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En defensa de la universidad pública
Desde hace un par de décadas, la universidad pública ha sufrido una crisis de legitimidad producto de un fuerte cuestionamiento en términos de su eficiencia. Desde una lógica de mercado, se argumenta que este tipo de instituciones es onerosa, ineficiente y con escasa adaptabilidad al cambio.
Consecuencia de este cuestionamiento, se han implementado políticas de privatización de la educación superior, las que han tenido como objetivos principales diversificar los tipos de instituciones terciarias así como las fuentes de financiamiento, redefinir la función del Estado y fomentar la calidad. Los procesos de privatización derivados de estas políticas se observan claramente en la disminución del aporte estatal a las universidades públicas, la introducción de aranceles a la educación superior pública, entre otros.
Este fenómeno ha generado diversas manifestaciones de rechazo entre las universidades de carácter público. Por una parte, se critica la ideología que estaría detrás de la privatización, en tanto se concibe a la educación como un servicio más, y no como un bien público del cual se beneficia quién lo recibe sino la sociedad en su conjunto; y a cada institución educativa como una empresa de producción, en donde las normas de administración se reducen a la captación de recursos.
Por otra parte, se argumenta que la precarización a la que han conducido las políticas públicas que afectan la docencia universitaria y la investigación científica, ha provocado un menoscabo de la misión de este tipo de instituciones.
En este sentido, se ha llamado a analizar la experiencia de los países desarrollados, quienes tienen un sistema de educación superior principalmente público, de modo tal de probar que la educación pública no tiene porque ser ineficiente, muy por el contrario, que puede influir de manera importante en generar una mayor productividad y mejores niveles de equidad. Algunos ejemplos dados corresponden a Canadá, Alemania y Francia.
Estudiantes matriculados en educación superior universitaria según tipo de institución, para algunos países seleccionados.
Fuente: Education at Glance 2004, OECD |
A continuación, revisaremos cómo se ha articulado la defensa de la universidad pública en algunos países de la América Latina, con el fin de comprender la situación de la educación superior en la región.
El Grupo de Montevideo
En efecto, el grupo de Montevideo se conforma en rechazo a:
§ las políticas que atentan contra la educación como bien público y derecho social incuestionable construido con el esfuerzo y compromiso de las generaciones que nos antecedieron. § la política que por la vía de la reducción presupuestaria –explícita e implícita- menoscaba la misión y función de las altas casas de estudio a la vez que limita el acceso al derecho a la educación superior que deben tener todos los habitantes de nuestros países. § la autonomía sin recursos dado que, los continuos ajustes y reducciones presupuestarias afectan y restringen las funciones de las instituciones y violentan los principios que sustentan el contrato social. Grupo de Montevideo “Carta abierta a la ciudadanía de nuestras naciones: en defensa de |
Y tiene como objetivos principales:
§ contribuir a los procesos de integración a nivel regional y subregional; § fortalecer su capacidad de formación de recursos humanos, de investigación y de transferencia; § realizar actividades de educación continua con el fin de contribuir al desarrollo integral de las poblaciones de la subregión; § consolidar masas críticas de información en áreas estratégicas; § fortalecer las estructuras de gestión de las Universidades integrantes; intensificar las interacciones con la sociedad en su conjunto. Grupo de Montevideo “Acta de intención fundacional” |
Argentina
El sistema de educación superior argentino, eminentemente público, ha sufrido las consecuencias de la crisis económica y política de los últimos años.
La presión del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial para que el país profundice el ajuste financiero, aunque no es parte de una propuesta de política educativa, se ha convertido en una de las principales presiones “eficientistas” sobre el sistema universitario público.
De este modo, la disminución en el presupuesto de las universidades públicas, ha operado como estrategia de ahorro del gasto público y, al mismo tiempo, como fuente de un posible subsidio desviable al sector de educación privada.
En esta transición de la política universitaria argentina, el debate se enmarca en el tradicional problema económico de la asignación más eficiente de recursos escasos entre fines múltiples, algunos de los temas puestos en discusión son:
José Luis Coraggio “ |
Frente a este debate, la universidad pública ha iniciado el camino de la crítica y la proposición de alternativas. Así queda demostrado en “El Manifiesto del Consejo Interuniversitario Nacional 2001” , elaborado por los rectores de las universidades públicas del país.
El texto plantea enfáticamente la necesidad de fortalecer la educación pública, la distribución del conocimiento y la "autonomía tecnológica" del país.
“La educación universitaria es vista hoy como el último nicho de mercado que todavía controla el Estado, como tajada jugosa de negocios y fuente de ahorros públicos para seguir cebando al insaciable capital financiero. Lejos de invertir demasiado, hoy Argentina invierte por alumno universitario el 80% de lo que invierte España y la mitad de lo que invierte Francia, cuando nuestro retraso histórico requeriría una inversión aún mayor para lograr los estándares que hoy se requieren de los graduados.
Consejo Interuniversitario Nacional “Manifiesto por |
Chile
El caso de la educación superior chilena es bastante particular pues está inserto en una lógica de mercado que, desde los años ’80, actúa en todos los niveles educacionales. A partir de esa década, tanto a nivel escolar como universitario, se implementan reformas de privatización que permiten el surgimiento del sector particular subvencionado y de las universidades privadas respectivamente, en desmedro del sector público.
Dentro de las medidas que incluyó la reforma del sistema de educación superior se encuentran las siguientes:
" ...A finales de los años 70, el gobierno militar de Chile, enfrentado a una crisis financiera de su sistema universitario, emprendió una serie de reformas estructurales y financieras y puso a un lado la autonomía política de sus universidades y el sistema gratuito de educación superior. A principios de los años 80, el gobierno, entre otras medidas, impuso el cobro de matrícula a las universidades públicas, incrementó el número de matrículas cobradas en el sector privado e implementó un sistema de préstamo para los estudiantes en instituciones públicas (…) Esta reforma se tradujo, desde el punto de vista del financiamiento de la educación superior, en una disminución del aporte fiscal directo a las universidades públicas para suscitar un esfuerzo de búsqueda de fuentes alternativas de financiamiento y un uso más eficiente de los recursos disponibles. La otra innovación ha sido un intento de vincular la contribución presupuestaria del Estado al desempeño de las universidades, a través de un sistema de aporte fiscal indirecto y competitivo. Esto corresponde a un monto diferenciado por alumno matriculado, en base a su puntaje en la prueba nacional de ingreso a la educación superior. Las instituciones con mejor funcionamiento, es decir las instituciones que logran atraer a los mejores estudiantes, reciben un aporte fiscal indirecto mayor.” Carlos Monje y Gonzalo Arango “Arremetida contra
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De este modo, no es de extrañar la importancia del sector privado en el sistema universitario. Actualmente, hay alrededor de 65 universidades privadas (creadas con posterioridad a 1981), mientras que las universidades del Consejo de Rectores –las también denominadas universidades tradicionales- son sólo 25.
Por otra parte, en Chile, la educación pública universitaria es cada vez menos pública en términos financieros, ya que opera crecientemente con recursos privados. Así por ejemplo,
Dado el contexto descrito, la defensa que en el caso chileno se hace de la universidad pública ya no refiere tanto al tema del financiamiento sino en torno a su importancia en tanto referente de calidad en el sistema. Desde el punto de vista de la política pública, se argumenta que no tiene sentido que existan instituciones de educación superior, que reciben fondos estatales, de mala calidad.
En este sentido, garantizar la calidad significa asumir un compromiso con los procesos de evaluación y acreditación de las instituciones y programas de educación superior, de modo tal que se permita el funcionamiento de las buenas instituciones públicas así como también de las buenas instituciones privadas.
Uno de los aspectos claves del sistema de evaluación y acreditación externa refiere a la transparencia del sistema, que vele por una mejora de la calidad de la educación superior.
“Se sostiene que bastaría con la información provista por el mercado para regular competitivamente la calidad de las instituciones, eliminándose por esta vía aquellas que no cumplen con mínimos estándares de solvencia académica. Esta pretensión es desconocida en el mundo. Ninguno de los sistemas universitarios de mayor prestigio internacional -Estados Unidos, Gran Bretaña, Alemania, Francia, Holanda, Suecia, Japón, Israel- descansa exclusivamente en señales de mercado. Por el contrario, hay innumerables ejemplos de instituciones fantasmas que subsisten en mercados débilmente regulados, como muestra la experiencia de Brasil, Colombia, Filipinas o Pakistán.” José Joaquín Brunner “Acreditación universitaria: Mitos y realidades” |
Lo anterior no significa que de lo mismo que desaparezcan las universidades estatales mientras existan entidades privadas de calidad. Por el contrario, se argumenta que estas últimas jamás podrían ser, en cuanto a su misión y objetivos, equivalentes a las públicas.
Colombia
Desde la aprobación de la ley 30 que rige la educación superior en Colombia, el año 1992, la universidad pública ha ido perdiendo su importancia, pues más del 70% de la matricula y de las universidades son privadas.
Los elementos establecidos en dicha Ley, con el propósito de fomentar las políticas de privatización universitaria son:
Carlos Monje y Gonzalo Arango “Arremetida contra |
El Fondo Monetario Internacional, luego de analizar los principales problemas de la universidad pública, ha estimado que la Ley 30 es ineficaz para regular adecuadamente la autonomía universitaria en sus implicaciones académicas, financieras y administrativas.
Una de las principales recomendaciones , corresponde a un cambio en la estructura de financiamiento de la universidad y del control financiero. El nuevo modelo significa la asignación de recursos basados en indicadores de desempeño y evaluación de resultados; y está orientado a contener la expansión de los gastos públicos del modelo anterior de financiamiento.
Según los defensores de la universidad pública en Colombia, las reformas a la ley de educación superior promueve la autonomía universitaria orientada al autofinanciamiento, es decir, hacia la captación de recursos. De este modo, cada vez se hace más difusa la distinción entre universidad privada y universidad pública, en tanto ambas se orientan en base a la eficiencia económica.
“El problema de la autonomía universitaria debe entenderse en el sentido académico; es decir, como la autonomía de la universidad para definir el contenido de sus programas, para establecer las líneas de investigación y para darse su organización interna, y no como la privatización de lo público, ni como la autofinanciación (…) El concepto de autonomía va muy ligado también con el concepto de universidad, qué universidad y para quién esa universidad. En la definición de estos asuntos reclamamos que los universitarios puedan sean autónomos, sin ningún tipo de interferencia exterior, sin la presión de ninguno de los poderes públicos. Esta es la esencia misma de la universidad. “ Fabio Lozano “ |
México
El sistema de educación superior mexicano es bastante complejo, dada la diversidad estipulada en el régimen jurídico de los sistemas universitarios en México.
“En este nivel educativo hay una gran variedad de opciones para el estudiantado. Por su régimen jurídico, las instituciones de educación superior pueden constituirse en universidades públicas autónomas, universidades públicas estatales, instituciones dependientes del Estado, instituciones privadas libres e instituciones privadas reconocidas por Héctor Murillo “ en México y Baja California” |
Si bien la participación del sector privado en el nivel superior es de alrededor del 30%, según los defensores de la universidad pública en México, el sistema universitario se está privatizando crecientemente, debido a la implementación de políticas diseñadas y recomendadas por organismos financieros internacionales; las que consisten principalmente i) en la reducción progresiva de los subsidios públicos y; ii) en la modificación de los criterios con los que se otorga el presupuesto.
Según representantes de la Asociación de Universidades e Instituciones de Educación Superior de México (AUNIES), ellos concuerdan con el segundo punto mencionado anteriormente, en tanto las universidades públicas deben hacerse responsables de los subsidios que reciben del Estado. Es por ello que fomentan los mecanismos de evaluación y acreditación, con el objetivo de poder hacer efectiva la utilización correcta de los recursos. En este mismo sentido, la asociación impulsó la creación de Comisión Nacional de Evaluación (Conaeva) encargada de promover las tareas de evaluación de la educación superior.
Lo anterior bajo el supuesto que los recursos destinados a la educación, tanto de fuentes estatales como privadas, sólo se justifican en tanto se asegura la calidad académica.
Sitios de interés
Rector de
http://www.uchile.cl/acerca/rectoria/discursos/2005.html
Grupo Montevideo
http://www.grupomontevideo.edu.uy/
IESALC
http://www.iesalc.unesco.org.ve/
Futures Project
http://www.futuresproject.org/news-publications.html
Consejo de Rectores de Universidades Españolas (CRUE)
Center for Studies in Higher Education,
http://cshe.berkeley.edu/publications/papers/abstracts2004.html
Higher Education in Developing Countries